Nový polský zákon: víc moci rektorům, méně pro fakulty

Polský zákon o vysokém školství a vědě se připravoval tři roky. Od návrhu až k jeho konečné a v parlamentu schválené podobě ho provázela řada problémů, podepsala se na něm i politická situace. Až do poslední chvíle totiž nebylo jasné, jak se k němu postaví nejsilnější vládní strana Právo a spravedlnost. Kritici mu vytýkají hlavně změny v řízení škol: posílení autority rektora a snížení pravomocí fakult a senátů, které podle nich omezí akademické svobody a autonomii škol. Shrnujeme, co nový zákon v polském vysokém školství změní.

Od 1. října 2018 platí v Polsku nový zákon o vysokém školství a vědě (Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce), který přináší význačné změny v řízení a financování vysokých škol, v jejich diverzifikaci i v přípravě doktorandů a postavení akademických pracovníků. Během přípravy zákona Ministerstvo vědy a vysokého školství a především jeho šéf – ministr a místopředseda vlády – profesor Jaroslaw Gowin (blíže o ministrovi v samostatném boxu) velmi usilovali o to, aby zajistili co nejširší podporu polské akademické obce a využili také co nejvíce zahraničních zkušeností. Poměrně podrobnou informaci o strukturovaném postupu, který probíhal ve třech liniích, i o výsledném návrhu ministerstva jsme přinesli již v listopadu 2017 (viz články Polsko reformuje vysoké školství. Přidá doktorandům a rozdělí školy na akademické a odborné a Evropští experti doporučují radikální reformu polského vysokého školství), nyní jen uvedeme hlavní změny, které konečná podoba zákona přinesla, a pak shrneme další průběh jeho projednávání a schvalování i navrhovaný postup jeho realizace.

Hlavní změny

První oblastí změn je řízení a financování vysokých škol. Vedení vysoké školy jako celku získává větší pravomoci v zaměření i činnosti instituce, jednak na úkor jejich organizačních složek (fakult, ústavů), a to včetně udělování titulů a hodností, jednak se některá regulativní opatření přesouvají z úrovně zákona či směrnice ministerstva na úroveň statutu vysoké školy (schvalovaného jejím senátem). Pravomoci rektora se posilují, ale kromě senátu bude mít velmi výraznou úlohu i nový orgán, rada vysoké školy (rada uczelni). Bude složená nejen z členů akademické obce vysoké školy, ale zejména z externích členů, a zřizuje se pouze na veřejných vysokých školách.

Analogicky, tedy s posílením pravomocí vysoké školy jako celku a také s větší volností a flexibilitou pro příjemce, se upravuje financování vysokých škol. Nově totiž budou veřejné prostředky alokovány na celou vysokou školu, nikoli na její organizační části, jako jsou fakulty, a nebudou členěny na prostředky pro výuku a pro výzkum; o jejich dalším rozdělení bude rozhodovat rektor. Na podporu mimořádné kvality ve výzkumu i ve výuce se v polském vysokém školství – především na základě německé a částečně i britské inspirace – zavádějí diferencované programy Iniciativy excelence (Programy Inicjatywa Doskonałości).

Druhou zásadní změnou je diverzifikace vysokých škol, veřejných i neveřejných, podle zaměření na akademické vysoké školy (uczelnia akademicka) a odborné, respektive profesní vysoké školy (uczelnia zawodowa); financování obou druhů škol bude oddělené. Současně se vysoké školy podle kvality vědecké činnosti zařazují do pěti kategorií, a to na základě evaluace nikoli organizačních částí školy, ale jednotlivých oborů studia. Mění se také dosavadní klasifikace stupňů i oborů vysokoškolského studia, a to podle poslední verze mezinárodní klasifikace ISCED z roku 2013 (které odpovídá i evropský kvalifikační rámec EQF). Vysoká škola akademická musí být zařazena do jedné ze tří nejvyšších kategorií a může poskytovat i doktorské studium. Vysoká škola odborná smí poskytovat jen studium praktického profilu, a kromě bakalářského (6. stupeň ISCED) a magisterského (7. stupeň ISCED) studia i tzv. krátké vysokoškolské studium, které v Polsku – stejně jako u nás – dosud neexistovalo a které umožní získat 5. stupeň vzdělání (kvalifikace) podle mezinárodní klasifikace ISCED. Na dosažené kategorii kvality vysoké školy bude také záviset, zda vysoká škola (opět jde o celou vysokou školu, nikoli o její organizační jednotky) bude moci nabízet nové studijní programy.

Třetí zásadní změnou je nová organizace doktorského studia. Ruší se dosavadní formy doktorského studia interního i při zaměstnání, základní formou se stane tzv. doktorská škola, kterou bude moci zřídit jen ta vysoká škola (resp. vědecký či výzkumný ústav), která má právo udělovat doktorskou hodnost alespoň ve dvou oborech. Společně s diverzifikací vysokých škol to ovšem může vést k výrazné koncentraci možností poskytovat doktorské studium pouze do těch nejkvalitnějších vysokoškolských institucí (teprve uvidíme, kolik jich skutečně bude). Druhou cestou, jak získat doktorát, bude externí forma studia. Systém stipendií se rozšiřuje na všechny doktorandy, výše stipendia se podstatně zvyšuje, avšak nebude vázána na násobek minimální mzdy, jak zněl původní vládní návrh, ale na podíl ze základního tarifního platu profesora: nejméně 37 % platu profesora v prvních dvou letech studia, a nejméně 57 % ve druhé polovině studia, po složení průběžné/kontrolní zkoušky v polovině studia (neprojde-li, je doktorand z dalšího studia vyloučen). Výše stipendia může být upravena podle výsledků doktoranda. V souvislosti s tím se rovněž upravují celkové podmínky pracovních poměrů pedagogických pracovníků. Zařazováni budou do tří skupin: výuka, výzkum, výuka i výzkum. Značně se omezují souběžné pracovní poměry i termínované dohody o pracovní činnosti.

Projednávání zákona a jeho úpravy 

Výsledný návrh nového zákona (často se v médiích také označuje jako Ustawa 2.0 nebo Konstitucja dla nauki) ministerstvo představilo odborné veřejnosti a předložilo k diskusi v září 2017 na obřím Národním kongresu vědy v Krakově, kterého se účastnilo téměř tři tisíce akademických pracovníků a zástupců hlavních partnerů vysokých škol. Poté následovalo tříměsíční připomínkové řízení, první úpravy navrhovaného zákona a po schválení vládou předložení do parlamentu. Tam trvalo projednávání až do loňského června, v červnu a červenci jej schválily obě komory a v srpnu podepsal prezident. (Jen pro úplnost poznamenejme, že se fakticky jednalo o dva zákonné dokumenty: zaprvé o vlastní zákon o vysokém školství a vědě a zadruhé o provádějící předpisy, které jsou na rozdíl od naší praxe předmětem samostatného zákona – Przepisy wprowadzające ustawę.) Popsaná cesta zákona od navrženého znění až k jeho konečné a v parlamentu schválené podobě však vůbec nebyla bez problémů, a jistě se na ní podepsala dnešní politická situace v Polsku.

Prakticky až do poslední chvíle totiž nebylo jasné, jak se k návrhu postaví zdaleka nejsilnější strana vládní koalice PiS (Prawo i Sprawiedliwość, Právo a spravedlnost). V ní existovala velmi vlivná nátlaková skupina (tzv. profesorská skupina), pro kterou některé navrhované změny nebyly přijatelné, mnohé námitky měl přímo i předseda strany Jarosław Kaczyński. Tak během kongresu v Krakowě například vicemaršálek polského Sejmu a předseda poslaneckého klubu PiS Ryszard Terlecki veřejně prohlásil, že v podstatě vůbec neví, jaký návrh ministr Gowin vytvořil, a podle toho, co se o něm z druhé ruky dozvěděl, jsou tam i zcela nepřijatelné věci. Stěžoval si však především na to, proč ho Gowin jako předseda malé koaliční strany (viz také box) vytvářel sám a nepředložil zákon nejdříve vedení PiS ke schválení.

První zásadnější změny v návrhu zákona přineslo již ministerské připomínkové řízení, další pak především smršť pozměňovacích návrhů v Sejmu. Předkládala je pochopitelně i opoziční strana PO (Platforma Obywatelska, Občanská platforma), avšak z jejích 92 pozměňovacích návrhů (90 návrhů k zákonu a 2 návrhy k předpisům) byl přijat pouze jediný, a to jen proto, že jej podpořilo i ministerstvo: šlo o další možnosti financování soukromých vysokých škol ze státního rozpočtu, například jejich investic do vědecké činnosti. Zato z 92 pozměňovacích návrhů PiS k zákonu jich bylo přijato přes 60, z 30 pozměňovacích návrhů PiS k předpisům bylo přijato 26.

Proto také v polském senátu podávala PiS již nepoměrně méně pozměňovacích návrhů, 4 k zákonu a žádný k předpisům.

Sám ministr Jaroslaw Gowin na dotaz, kolik se vlastně v návrhu zákona schválilo podstatnějších změn, neodpověděl, jen řekl, že byly výsledkem čtyř velkých projednávání během devíti měsíců. Ke zvratu situace, která pro ministra vůbec nevypadala příznivě, došlo těsně před hlasováním v Sejmu 15. června 2018, kdy Ryszard Terlecki oznámil, že během čtení v Sejmu bylo přijato tolik pozměňovacích návrhů, že nyní již může poslanecký klub PiS návrh zákona konečně podpořit. Řekl také, že o tomto stanovisku rozhodlo vedení strany.

Pozměňovací návrhy PiS se týkaly především nového orgánu řízení vysoké školy, rady vysoké školy (Rada uczebni), která měla mít podle původního návrhu nadpoloviční většinu externích členů. Jejich podíl byl nakonec snížen na „alespoň polovinu“. Dále ovšem byla podstatně redukována pravomoc rady přijímat strategii rozvoje vysoké školy a schvalovat její realizaci na pouhé vyjádření stanoviska rady. Stejně tak bylo omezeno původně výlučné právo rady navrhovat kandidáty na funkci rektora, protože nakonec budou moci toto právo přiznat i dalším subjektům samotné vysoké školy ve svém statutu.

Jeden z pozměňovacích návrhů mimo jiné povede k dalšímu zvýšení příjmů akademických pracovníků. Definoval totiž „výkon povinností akademického učitele jako tvůrčí činnost individuálního charakteru“. Tím se sjednotila různá interpretace daňových předpisů, vysokoškolští učitelé mohou tedy podle této definice uplatňovat nižší daňovou sazbu a výsledkem je zvýšení čistého příjmu.

Protesty

Proti změnám tradičního řízení vysokých škol protestovala také opozice, ta však především vůbec nevěří vládě. Podezírá ji, že je pro ni reforma jen nástrojem, jak prosadit své stranické zájmy, omezit akademické svobody a autonomii vysokých škol.
Na vysokých školách se zdola organizovalo protestní hnutí (Akademicki Komitet Protestacyjny), jež vyvrcholilo počátkem června, kdy studenti a akademičtí pracovníci okupovali rektorát varšavské univerzity. Okupační stávky a protesty se rozšířily i do ostatních vysokoškolských center.

Zásadní námitky se týkaly změn řízení a financování. Podle vyjádření Institutu sociologie varšavské univerzity znamená například zřízení rady vysoké školy, kde měli mít většinu externí aktéři, a posílení autority rektora marginalizaci až likvidaci fakultních rad a senátů. Ty jsou přitom v Polsku považovány za klíčovou složkou akademické autonomie, která i v časech PLR dokázala ochránit polské vysoké školství a vědecké bádání před vnějšími politickými zásahy. Ozvaly se i hlasy, že bude-li mít výlučnou pravomoc za kádrovou politiku jen rektor a bude-li se odpovídat jen radě vysoké školy (a ne radám útvarů na nižší úrovni, fakult či ústavů), může to otevřít cestu ke kádrovým čistkám. A zda právě to nebyl důvod, proč Jaroslaw Kaczyński nakonec návrh podpořil? Na to odpovídalo ministerstvo, že senát i rektor budou voleni, rektor z kandidátů vybraných radou vysoké školy (tak zněl původní návrh), radu vysoké školy bude volit senát vysoké školy, jehož členem je i předseda studentské samosprávy. Členem rady se přitom nesmí stát politický exponent. Vnitřní strukturu vysoké školy pak stanoví její statut, který senát schvaluje.

Další zásadní námitkou byla obava, že při celkově nízké úrovni financování vysokého školství bude možné zvýšit prostředky pro výzkumné univerzity jen snížením financování menších regionálních vysokých škol; ty se stanou jen výukovými institucemi a nebudou poskytovat stejné možnosti pro své studenty i pracovníky. Diferenciace vysokého školství (ale i zřizování doktorských škol) je tak někdy vnímána jako podpora zájmu velkoměstských elit, což je v Polsku zvlášť citlivé téma. Ministerstvo na to odpovídá, že cílem diferenciace je vybrat vysoké školy, které budou schopny konkurovat na evropské úrovni, že však bude podporovat i ty obory na vysokých školách ve středních a menších městech, které budou mít zvlášť vysokou úroveň výzkumu.

Obhajoba návrhu

Před hlasováním v Sejmu odpověděl za Ministerstvo vědy a vysokého školství náměstek ministra Piotr Müller na námitky opozice. V prvé řadě připomněl, že reformu jednoznačně podporují významné celostátní organizace: konference rektorů jednotlivých typů vysokých škol (jako jsou konference akademických škol, veřejných odborných škol, uměleckých škol a škol tzv. Zelenohorské dohody, která sdružuje malé a střední regionální univerzity a vysoké odborné školy), Hlavní rada pro vědu a vysoké školství, Parlament studentů Republiky polské, Národní reprezentace doktorandů, Nezávislé sdružení studentů – a že se na konzultacích návrhu podílely během dvou let další tisíce zástupců akademické obce. Zdůraznil pak, co reforma přináší vysokým školám, jejich studentům a pracovníkům.

Tím, že návrh zákona přesouvá rozhodování o fungování a vnitřní organizaci vysokých škol na jejich statuty, zvyšuje tak jejich vnitřní organizační svobodu a autonomii. Nová forma evaluace, založená na hodnocení čtyř nejvýznamnějších projektů výzkumu podle výběru pracovníků hodnoceného oboru, jim umožňuje se zaměřit na skutečný výzkum a ne na sbírání bodů (podobně jako u nás). Diferenciace vysokých škol (podle zaměření a kvality na akademické a odborné) zajistí jejich rozmanitost (diverzitu) a umožní rozvoj i menších regionálních vysokých škol odděleným financováním tzv. ostrůvků excelence.

Zřízení škol pro doktorandy znamená přelom v přípravě budoucí vědecké elity, zavádí univerzální systém stipendií, podstatně je zvyšuje a váže jako určitý podíl tarifní mzdy profesora. Zaručuje se také, že studijní poplatky se během studia nebudou zvyšovat, což požadoval Parlament studentů RP. Rozšiřují se možnosti mezioborových studií kombinováním potenciálu různých fakult. Stabilizace zaměstnání na vysokých školách odpovídá požadavkům odborů, okamžitě se také zvyšují platy ve všech kategoriích v průměru asi o 800 PLN (tedy asi 5 tis. CZK).

Jak celý proces hodnotí autor reformy ministr Jaroslaw Gowin

Ještě než oba zákony vstoupily 1. října 2018 v platnost, poodhalil prof. Gowin něco z proběhlých jednání. Především se ohradil proti názorům, že zákony jsou v důsledku provedených úprav a změn zcela bezzubé. Jak řekl, „letos (2018) v únoru, na začátku projednávání v parlamentu, Rada pro vědeckou politiku formulovala řadu priorit, základních opatření, která musí být zachována, aby nový zákon skutečně měl dostatečnou sílu hluboce proměnit vysoké školství i vědu v Polsku. Po podpisu prezidentem jsme se sešli znovu a konstatovali jsme, že všechny tyto priority byly zachovány.“

Proti námitkám, že zákon nestanoví cestu, jak zvýšit financování vysokého školství a vědy na úroveň 1,8 % HDP, jak doporučoval expertní tým EU a jak bylo také uvedeno v původním návrhu zákona, ministr uvedl, že sice „jsme ještě daleko od té úrovně, která by uspokojila akademickou obec i mne“, že však „zákon založil valorizační mechanismus postupného nárůstu výdajů ve vztahu k HDP a inflaci.“ Pravdou je, že docela komplikovaně popsaný mechanismus (v zákoně Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce jde o pět odstavců paragrafu 383) by opravdu měl vést k průkaznému každoročnímu zvyšování výdajů státu na vysoké školství, které může zpochybnit zase jen změna zákona. To by ovšem byl významný krok, ze kterého bychom se mohli poučit i my – již brzy uvidíme, zda se to v Polsku skutečně podaří! Ministr Gowin rovněž zdůraznil, že veřejné vysoké školy dostanou jako jednorázovou podporu 3 mld. PLN (tj. asi 18 mld. CZK), což bude představovat nejvyšší finanční injekci od roku 1989.

Ve svém vystoupení se ministr také zmínil o jedné velmi kritizované změně proti původnímu návrhu zákona. Zatímco původně byla stanovena jednotná hranice pro odchod do důchodu pro pracovníky vysokých škol na 65 let (podobně jako například v Německu), podle požadavku Ministerstva pro rodinu, práci a sociální politiku byla pro ženy snížena o 5 let. Během protestů to vyvolávalo řadu námitek, především proto, že ženy začínají vědeckou dráhu později, a když se vypracují na vyšší úroveň, budou nuceny ji brzy skončit. Také podle ministra je to pro vědeckou práci špatně a bude se proto snažit o nápravu v co nejkratším termínu.

Na dotaz, zde nelituje těch dvou let náročné práce na přípravě návrhu zákona v otevřené diskusi s vysokými školami, odpověděl: „Jsem velkým zastáncem dialogu. Bez něj by se zákon neprosadil, protože politický odpor byl mimořádně velký. Podpora, kterou Ústava pro vědu v poslední etapě práce dostala od té části akademické obce, jež je zaměřena na budoucnost, ta byla rozhodující.“ Důležité rovněž bylo, že při přípravě zákona vědecká obec reagovala tvořivě. A podle názoru ministra by i realizace reformy měla probíhat formou co nejširších konzultací, diskusí a debat. Taková setkání již započala. Hned na konci září 2018 se rozběhla první školení prorektorů pro záležitosti studentů, postupně zahrnou i ostatní skupiny.

Postup zavádění reformy

Nový zákon nahrazuje 4 existující zákony: o vysokém školství, o zásadách financování vědy, o akademických diplomech a titulech, o studentských půjčkách. Jako první skončila platnost zákona o studentských půjčkách, a to na konci roku 2018.
Nově zaváděné orgány řízení vysokých škol, rady vysoké školy, musejí být ustaveny do 30. června 2019 a jejich první funkční období potrvá do konce roku 2020. Nové statuty vysokých škol vstoupí v platnost 1. října 2019. Dosavadní rektoři i akademické senáty zůstanou po celé své funkční období, které ve většině případů skončí během roku 2020.

Předpisy pro přijímání doktorandů i studijní programy doktorských škol budou vydány do 31. května 2019, jejich účinnost započne v akademickém roce 2019/2020. Dnešní formy doktorského studia budou ukončeny do 31. 12. 2023.

Programy na podporu excelence budou zaváděny postupně: jako první bude do 30. dubna 2019 vyhlášena Iniciativa excelence pro výzkumné univerzity (Inicjatywa doskonałości – uczelnia badawcza), druhá do 30. září 2019 bude Iniciativa excelence ve výuce (Dydaktyczna inicjatywa doskonałości). Regionální iniciativa excelence (Regionalna inicjatywa doskonałości) bude spuštěna až 30. června 2022.

První hodnocení vědecké činnosti podle nových zásad se provede pro období 2017-2020 (ovšem práce publikované v roce 2017 a 2018 budou ještě hodnoceny podle starých pravidel). Dnešní organizace pro evaluaci (Komitet Ewaluacji Jednostek Naukowych) skončí svou činnost do konce roku 2019, zatímco nová organizace (Komitet Ewaluacji Nauki) začne fungovat již 1. března 2019 a její první mandát skončí 31. 12. 2022.

Dnešní Ústřední komise pro diplomy a tituly ukončí svou činnost do konce roku 2020, nová instituce Rada pro vědeckou excelenci bude fungovat od 1. června 2019 a její první mandát vyprší 31. 12. 2023. Současně se zavádí nové členění oborů vysokoškolského studia podle mezinárodní klasifikace ISCED, které se bude vztahovat na diplomy a tituly udílené po 30. dubnu 2019.